郵政改革會否成為電信翻版

來源：解放日報

7月20日，中國郵政體制改革方案在國務院常務會議上被原則通過。根據方案，將按照政企分開的原則，重新組建國家郵政局，作為國家郵政監管機構；組建中國郵政集團公司，經營各類郵政業務；加快成立郵政儲蓄銀行，實現金融業務規范化經營。

郵政與民眾生活息息相關，所以這一改革方案，引起了廣泛關注。人們最擔心的是郵政改革是否會成為電信改革的翻版。

非刮不可的"郵筒風暴"

郵政改革已成世界潮流。英國《經濟學家》雜志指出，隨著移動電話功能更加豐富、使用更加普及，再加上寬帶互聯網廣泛應用以及電子郵遞業務大行其道，傳統的郵政體系將逐漸變成一件昂貴的“古董”。傳統郵政并不想等著變成“古董”。19世紀世界郵政系統進行了一次大變革，目的是加強政府對郵政的控制和專營。而進入21世紀以來的新一輪變革則是搭建政府與郵政的新型關系，使后者更加適應市場環境。立法改革、市場壓力和經濟全球化，是驅動郵政領域發生變革的主要因素。

《競報》報道，中國郵政改革方案通過的時間比預料的要來得快。事實上，自1998年郵政與電信分家開始，郵政改革就被提到了重要議事日程。當時計劃，全國郵政系統要在3年內盈利，國家逐步減少對郵政的補貼。2003年，黨的十六屆三中全會在《決定》中明確提出了“加快推進”郵政行業的改革。此時，郵政系統已經“徹底斷奶”。在這個基礎上，中國郵政又連續兩年盈利，國家郵政局局長劉安東反復強調，要為郵政體制改革做好準備。到了2005年的第七個月，改革方案終于出臺。

郵政改革挺進核心

《21世紀經濟報道》采訪中國通信學會郵政委員會學術部主任顧聯瑜，對該改革方案作了較具體闡述。

顧聯瑜透露，改革的核心內容就是政企分開，監管獨立：國家郵政局將剝離企業經營職能，把經營管理權交給新組建的中國郵政集團公司；成立郵政管理局對相關業務的運作進行監督。郵政管理局的員工納入公務員范疇，人數約1000多人。

國家郵政集團公司成立之后，核心業務還和以往相同，重點在普通信件的郵寄；其他現有的業務也都將保留，未來將在普通郵政業務的基礎上繼續拓展新領域。

新成立的國家郵政管理局將主要擔負管理職能，側重于制定郵政法律法規及相關標準；對與郵政相關的附屬行業進行管理，比如信封制定；另外還包括對相關企業、跨國公司等進行監管。

顧聯瑜表示，在組建集團公司的同時，將根據一些特殊業務的需要和不同業務的專業特點成立一些子公司，比如物流、儲蓄等公司。3月初，原來相對獨立的中郵物流和快遞業務（EMS）已完成重組———組建為中國郵政速遞物流總公司。

他說，現在管理機構和企業部分的劃分基本已經做好。包括集團公司和管理局部門名稱的確定：在管理局，負責管理、行使政府職能的部門被稱作司；在集團公司，和業務相關的部門被稱為部。估計在年底之前就會完成中國郵政集團公司和郵政管理局的組建工作。

郵政儲蓄有望晉身第五大行

郵政儲蓄銀行有望在今年浮出水面。中新社報道說，目前郵政儲蓄系統擁有3.15萬家分支機構和2.5億儲戶。持有的存款已超過1萬億元人民幣，占儲蓄總額9%以上，郵政儲蓄銀行一旦成立，將成為僅次于工商銀行、中國銀行、建設銀行、農業銀行后的第五大銀行。

一直以來，郵政儲蓄只存不貸，其吸收的存款有將近65%來自農村地區。這些存款被轉存到央行，央行支付轉存利息，郵政儲蓄就利用該利率遠高于郵政儲蓄系統支付儲戶的利率帶來的利差，坐享巨大的無風險利差收入。而建成后的郵政儲蓄銀行將主要從事對個人的存貸款、保險及其他特殊業務，不能經營對企業的貸款業務，據報道，國家將制定完善的法規來規范郵政儲蓄銀行的一切行為，中國人民銀行將對其實行監控、監管和監督。

郵政該由誰監管？

按照改革方案，郵政管理局將以發揮行業監管職能為主。然而對于設立這樣的機構，異議不少。

《中國經營報》報道說，郵政管理局主要履行的兩個職能，一是側重于制定郵政法規和相關行業標準，二是監管相關行業的企業，如快遞公司等。然而7月15日，亞太國際速遞商協會代表四大快遞巨頭發布了一個聲明，明確表示“一般性質的運輸和快遞業務(無論國內、國際業務)均不應該歸屬郵政監管部門管轄。”國際貨代協會的一名人士告訴記者，長期以來國際快遞一直受商務部的管轄，如今劃分為郵政的監管范圍之內，勢必引發外資快遞企業和郵政的矛盾沖突。

《東方早報》發表署名喬新生的文章說，目前推出的這一改革方案與中國電信改革方案何其相似乃爾！當年中國電信機構改革，組建了電信監管機構和電信運營機構，但事實證明，由于電信監管機構脫胎于電信行業，因此很難擺脫行業管理的局限。從目前的情形來看，雖然幾個電信營運商多頭競爭，但價格仍牢牢地掌握在電信監管部門的手中。

中國的郵政改革不能步電信改革的后塵。面對國內外要求開放郵政行業的呼聲，如果國家郵政局與中國郵政集團公司之間的關系沒有理順，表面上的監管與被監管關系變成了實質上的上下級關系，如果新組建的國家郵政局仍然沿用傳統的監管方式，對國有郵政企業網開一面，而對國有郵政企業的競爭對手采取擠壓戰略，那么中國的郵政市場仍將缺乏活力。

改革尚難達到"業務分拆"層面許多輿論認為，在郵政改革方案中，郵政專營業務范圍并沒有涉及，但其實，把普遍服務業務和競爭性業務分拆，才是郵政系統面臨的最大難題。

《中國經營報》發表署名文章說，郵政的普遍服務業務每年都要承受巨額的政策性虧損。“在云南的邊遠地區，郵遞員送信成本很高，支出和收益明顯不成正比。”國家郵政局一位內部人員表示，拆分后普遍服務的業務虧損由誰負擔、補償機制如何建立，都還是大家爭論不休的難題。此外，目前郵政系統內部實行交叉補貼，用盈利的業務去補虧損的業務，造成了財務核算的混亂，也為將來業務拆分增加了難度。

《21世紀經濟報道》發表一篇署名文章也認為，解決郵政混業經營的問題才是郵政改革真正的“牛鼻子”。事實上，政企分離只是形式上的小“利好”，而從立法上科學區分業務類型才是實質上的大“利好”。郵政改革究竟應該一步一步來，還是既然改革已經滯后，不如吸取其他改革的經驗一步到位呢？市場期待的無疑是后者，也就是一步到位地嚴格區分業務類型，并據此將郵政監管部門的管轄權嚴格限制在普遍服務的范圍內，徹底杜絕挾普遍服務這個“天子”以令市場的做法。

《21世紀經濟報道》另一篇報道說，據中國國際貨運代理協會秘書長劉建新介紹，中國郵政一直在為專營范圍與非郵政企業、包括跨國公司進行較量。具體表現在《郵政法》修改過程中出現的種種分歧。

2003年11月出爐的《郵政法》第五稿引起了民營快遞企業的異議。主要原因是《郵政法》規定“500克以下信件寄送由郵政專營”等。

第六稿將專營范圍縮小到350克以下，但依然未能緩和郵政和非郵快遞之間的關系。“第五稿只是規定單件重量在500克以下的信件的寄遞業務由郵政專營，對商務信函卻是網開一面，但第六稿卻把350克以下的商務信函也納入了專營范圍。”劉建新說。

“郵政普遍服務基金”原本是郵政方面在體制改革的過程中，擬就普遍服務補貼的措施。中國郵政每年承擔的普遍服務虧損額達41.7億元。為了使這些虧損能夠繼續得到彌補，《郵政法》第五稿中規定，郵政企業和非郵快遞企業都要繳納普遍服務基金。但第六稿卻只是規定非郵政企業需要繳納這一基金。

按照上述規定，目前國內90％的民營企業會死掉。而國際快遞公司目前的業務中，有近60％的業務屬于350克以內的商務信函。而“普遍服務基金”是非郵政快遞企業尤其不能接受的內容。

據悉，郵政專營業務范圍和普遍服務基金這些內容將在新出臺的《郵政法》明確規定。但現在《郵政法》尚在國務院等待批準，也還沒提交到人大。還需要一些時間。